Децентралізація: як захистити громади від створення "феодальних вотчин"

У Києві 29 липня відбувся Конгрес місцевих і регіональних влад, створення якого ініціював президент Володимир Зеленський. Головою президії конгресу обрали очільника Офісу президента Андрія Єрмака. Він зазначив, що пріоритетом конгресу є швидке рішення проблем на місцях.

"Головною метою нашої з вами спільної роботи є реальне підвищення рівня життя кожного нашого громадянина, задоволення потреб та захист прав кожного українця, в кожному куточку нашої країни. Щоб уся наша робота, всі наші дії стали результатом. Щоб кожен українець відчув, що його життя стало кращим", — сказав Єрмак.

Заступник керівника Офісу Президента України Кирило Тимошенко розповів про плани та цілі на найближчий час. Він запевнив, що держава та місцеві громади повинні не тільки дбати про поліпшення інфраструктури, а й створювати людям умови для гарного відпочинку.

"Наше завдання зробити в кожній громаді новий сучасний парк, де дійсно можуть відпочивати люди. Зараз Офіс президента разом із Кабінетом міністрів, разом із кожною громадою нашої країни готує цей проєкт, щоб вже наприкінці цього року ми почали роботу і у 2022 році в активній фазі побудували новий парк дозвілля в кожній громаді", — зазначив Тимошенко.

Детальніше про децентралізацію в Україні у програмі "На самом деле" телеканалу "Дом" говорять політолог Петро Олещук та голова Всеукраїнського громадського об'єднання "Асоціація малих міст України" (АММУ) Павло Козирєв.

Ведучий програми — Денис Похила.

— Чому цей конгрес важливий, навіщо він потрібен?

Олещук: У країні триває процес децентралізації, а разом з ним істотно зростає роль місцевого самоврядування. Прийняті Верховною Радою на попередній сесії законопроєкти ще більш посилили значення органів місцевого самоврядування. Зокрема я маю на увазі передачу землі від держави громадам. Тобто поступово вага органів місцевого самоврядування зростає, і вони перетворюються з декоративного органу, якими вони у нас були протягом тривалого часу, на серйозну силу, від якої дуже багато залежить.

На жаль, це далеко не завжди повною мірою усвідомлюють, як самі органи місцевого самоврядування, так і громадяни України. Що влада вже у них на місцях, що ціла низка питань можуть і повинні вирішуватися на рівні місцевого самоврядування.

Тому скликання такого конгресу — логічне та прогнозоване.

— Багато жителів побоюються, що з передачею влади на місця у громадах можуть з'явитися місцеві "князьки". Чи є у центральної влади інструмент захисту від цього?

Олещук: Я зазначив, що реформа ще не завершена. І логічним її завершенням стануть зміни до Конституції України, які повинні привести до переформатування всієї архітектури влади в країні. Влада буде передана, скажімо, місцевим радам, але при цьому будуть створені органи, які здійснюватимуть контроль за їхньою діяльністю в контексті їхньої відповідності законам і Конституції України. Ці органи не зможуть рішення влади скасовувати, але матимуть повноваження їх припиняти з подальшим зверненням до суду і так далі. Передбачено й інші механізми контролю.

Звичайно, вони потрібні. Але загалом дуже серйозна проблема в Україні полягає в тому, що нещодавно ми ще були в абсолютно тоталітарному суспільстві, й це суттєво вплинуло на нашу політичну культуру. В основі будь-якої нормальної організації сучасного демократичного суспільства є грамотний розподіл повноважень і сфер компетенцій. І якщо ми не зможемо це вибудувати...

Звісно, у всьому є ризики. Будь-яка реформа — це ризики й можливості. Дійсно, є ризик, що там фактично якісь "феодальні вотчини" можуть виникати. Але знову-таки це й можливість. І це знову-таки залежить зокрема від громадян. Тому що у нас досі громадяни сприймають, що влада — це тільки в Києві. Ось є президент, наприклад, я оберу президента...

— ...і нехай він мені побудує лавочку біля будинку.

Олещук: Так, він мені сміття вивозитиме, лавочки лагодитиме і так далі.

Але ціла низка питань має вирішуватися на місцевому рівні, і, до речі, саме на місцевому рівні вага кожного голосу виборця істотно вища. Це нам показав досвід попередніх місцевих виборів. Буквально кілька голосів можуть вирішити їхній результат. А, на жаль, явка на місцевих виборах у нас завжди нижча, ніж на загальнонаціональних. Люди скептично до всього цього ставляться. А за фактом когось хтось за вас обере, і цей хтось там вирішуватиме якісь свої завдання.

Ось деякі жителі обурюються: що ж це за реформа така, якщо ті ж самі люди залишилися на місцях, командують! А звідки вони взялися? Хто їм надав відповідні повноваження? Очевидно, що громадяни, які прийшли на вибори. Напевно, не всі громадяни. Напевно, там якась третя частина виборців.

Тобто громадяни теж повинні розуміти свою відповідальність за все це. В принципі, кого вони оберуть, той і вирішуватиме там відповідні проблеми протягом декількох років.

Козирєв: Київ не повинен вирішувати проблеми на місцях. І від цього життя стає кращим. Нас всіх об'єднує бажання жити краще. Ви не знайдете жодної людини, яка скаже: "Я хочу жити гірше".

Що стосується відповідальності. Люди дуже різних обирають мерів і депутатів. Тут важливо створити механізм швидкої відповідальності. Тобто, щоб жителі (а не депутати міської ради) могли швидко відправити мера, який не в той бік веде громаду, на вихід. Так само, як і деяких депутатів, які не тим займаються. У нас, на жаль, поки немає такого механізму.

Не забуваймо, що в країні є силові структури. Але ключова відповідальність все-таки — це позиція жителів громад.

Коли ми проектували децентралізацію, безумовно, було розуміння, що, коли дадуть стільки інструментів владі, когось може "занести". І для цього був передбачений баланс. Балансувати сильне місцеве самоврядування повинен префект — "государеве око". Це представник центральної влади на місці, який стежить, щоб її не "занесло", й щоб рішення місцевого самоврядування були в рамках законодавства України. Підкреслюю — в рамках законодавства України, а не "розумні рішення" або "безглузді рішення", "ефективні" або "неефективні". Ось це вже вирішуватиме громада. А законні або незаконні — це ключовий момент префекта.

— Зараз закінчується другий етап децентралізації. Що далі, на третьому?

Олещук: Удосконалення, подальший розвиток і зміцнення тієї ж відповідальності, а також розвиток самої культури, розуміння децентралізації.

Тому що ми зараз бачимо по Україні — досить серйозні відмінності є. Хто як розпорядився цією децентралізацією в різних містах. Хтось розпорядився дуже ефективно. Хтось — наприклад, загруз у чварах між міським головою та місцевою радою, й там у них нічого доброго не відбувається.

Я думаю, що це в тому числі й ілюстрація для самих громадян про те, що це теж, у принципі, їхня відповідальність.

Крім усього іншого, нас очікує прийняття ще досить-таки важливого нормативно-правового акту — закону про місцевий референдум. Тобто ми прийняли закон про загальнонаціональний референдум, але ймовірність того, що у нас часто відбуватимуться загальнонаціональні референдуми, дуже низька. Є серйозні обмежувачі, які роблять ці референдуми дуже рідкісними.

А ось місцеві референдуми — це вже дещо інше. При створенні відповідної законодавчої бази, думаю, це теж буде визначений механізм балансу, щоб органи місцевого самоврядування відчували свій зв'язок і залежність від громади, від її інтересів, й відповідних запитів.

Тому в плані децентралізації ми ще не наприкінці шляху. Шлях цей дуже складний, тому що ми повинні пройти протягом коротких термінів той шлях, який Європа проходила протягом століть.

Якщо взяти європейські країни, то там громади міст існують більше, ніж держави. Наприклад, Бельгія існує 200 років. А громада якогось умовного Брюгге існує тисячу років з усіма органами самоврядування. Це дуже непросто.

Тому що децентралізація — це не тільки закони, не тільки політичні державні інститути, це ще й певний рівень мислення та політичної культури, зокрема й громадян.

— Яка роль децентралізації в аспекті, зокрема Донбасу? Що вона може дати настільки складному сьогодні регіону?

Козирєв: Децентралізація — це про поліпшення комфорту життя в громаді. Навіть, скоріше, те, що громада зможе сама вирішувати свої проблеми. І вона сама мотивована поліпшити комфорт життя на своїй території. Тому це ключове питання не тільки для Донбасу, а для всіх громад нашої країни.

З погляду Донецької та Луганської областей, там ситуація специфічна. Мені здається, що їм ще треба самоврядування додати. І підтримки додати. Самоврядуванню всьому в нашій країні не просто. Скажімо прямо — непросто. Не така вже у нас економіка, як в Німеччині, наприклад.

А Донбасу в квадраті непросто. Тому що вони живуть поруч із бойовими діями. Місцеве самоврядування там — це взагалі герої.

— Більше можливостей для Луганської та Донецької областей. Але тут можуть бути й свої ризики. Поруч лінія фронту. Не всі політики, представники місцевої влади відповідальні. Хотілося б вірити в краще, але іноді закрадаються сумніви.

Олещук: Розумієте, якщо місцеве самоврядування займається виконанням своїх безпосередніх функцій, то я жодних ризиків від місцевого самоврядування не бачу. І це найчастіше більш ефективно, ніж, коли окремі місцеві питання вирішуються централізовано.

Я з цього починав, але повернуся. У нас усе-таки серйозне нерозуміння — що таке місцеве самоврядування, а що таке державна влада. І у нас, за дуже давньою традицією, чомусь деякі місцеві ради ухвалюють чисто політичні рішення, які не стосуються їхніх безпосередніх завдань. Це дійсно проблема.

Але якщо місцеве самоврядування займається вирішенням своїх завдань, то надання їм ще більших можливостей — я думаю, це чудово.

У чому важлива функція децентралізації на Донбасі. По суті, це вітрина України, вітрина реформованої України. Наприклад, ось дивіться, ми провели реформу децентралізації, і ось дивіться, до яких конкретних результатів в конкретних містах це призвело.

— Маріуполь, наприклад. Ось у місто пішли інвестиції.

Олещук: Так, Маріуполь. І подібний приклад можна, в принципі, реалізувати в будь-якому місті. І де починається Україна, і де починається реформована Україна — відразу видно.

— Ось у Києві відбувся Конгрес місцевої та регіональної влади, де об'єдналася вся країна, де була представлена ​​вища влада — президент України, міністри, очільники Офісу президента та РНБО. І паралельно цього ж дня в Одесі проходить Український муніципальний форум, де були помічені мер Києва Кличко, спікер Верховної Ради Разумков. Тобто одна всеукраїнська історія в Києві, але чомусь в Одесі відбувається щось інше. Як це сприймати громадянам України? Що це за дві платформи, два форуми?

Козирєв: Я не думаю, що це антагоністи. Наскільки я знаю, в Одесі форум тривав три дні, і в день проведення Конгресу на одеському форумі був день діалогу. День діалогу — це точно не антагоніст.

Що стосується позиціонування, тут важливо, щоб політика, яку вперто намагаються застосувати до місцевого самоврядування (хоча нею там навіть пахнути не повинно за визначенням), може зробити питання міст заручниками політичної ситуації, пов'язаної з тим чи іншим прізвищем. Ось це дуже погана ситуація.

Олещук: Ну, звісно, це використання з політичною метою. Це зрозуміло. Дійсно, хтось розглядає відповідні посади в органах місцевого самоврядування як трамплін для якоїсь подальшої політичної кар'єри. Але, розумієте, в нинішніх умовах я не вірю, що можна використовувати подібні трампліни саме в контексті об'єднання якихось міст, тому що різні міста, різні органи самоврядування, різні політичні партії там представлені. У нас уже скільки разів намагалися створити різноманітні партії мерів, але нічого хорошого з цього не вийшло.

Але все одно політика і там присутня буде. Вона буде присутня скрізь, де є велика кількість громадян (тобто виборців), де є велике число політичних гравців. Хочемо ми цього чи ні, але там політика завжди буде.